参见强舸：‘国有企业党委（党组）发挥领导作用如何改变国有企业公司治理结构？，《经济社会体制比较》2019年第6期，第75-76页。

回顾2019年，宪法和法律委员会、法工委等相关机构继续协助全国人大及其常委会对法律草案进行合宪性控制，持续对立法过程中出现的宪法问题进行研究，及时回应社会各界对相关法律草案的合宪性关切，积极稳妥推进宪法的全面实施。这一问题已出现在全国人大常委会以作出决定的方式授权国家监察委员会制定监察法规的过程中，未来也必将会一直伴随全国人大常委会的各种决定。

在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。五、备案审查的具体工作 前述立法过程中对法律草案进行合宪性控制是合宪性审查的前端机制，但囿于法律概念的模糊性和社会事实的复杂性，对法律草案的事先审查可能无法全面识别法律中的违宪问题，而且如果无法构建起在法律运行和实施过程中针对有违宪嫌疑的法律进行事后审查的机制，则事先审查可能缺乏动力。在依申请审查方面，法工委对公民、组织提出的138件审查建议进行了研究，提出处理意见并向建议人作出反馈。七、结论 2019年，十九届四中全会决定总结过往经验，提出宪法全面实施这一新理念，强调宪法实施的全面性，并突出相关体制机制的健全，为未来的宪法实施工作指明了方向。在外商投资形式上，《宪法》第18条规定的合作合资发展为合资合作独资。

2004年修宪后，根据《宪法》第80条，中华人民共和国主席根据全国人大常委会的决定发布特赦令。但法律草案审议中的合宪性审查仍具有不普遍、不充分和不显明的特点。但经济特区法规同地方性法规毕竟存在差异。

[27] 有学者试图对经济特区立法语境中的具体情况和实际需要作出专门解释，但从解释效果看，仍无法凸显同地方性法规和地方政府规章的实质差异。如一味从理论上深究并要求完善立法备案制度，就有可能变成对授权立法的实体性审查，甚至是一种批准性审查，这将对行使特区授权立法权造成很大的制约。同年11月，全国人大财经委员会在回复中指出，既有授权决定基本能适应经济特区现阶段法制建设的需要，至于一些涉及经济特区的大的方针政策，目前主要由国务院根据特区发展建设的需要通过行政法规加以解决，是否需要进行专门立法还需进一步研究。[30]此时的特主要包括经济转轨的试验场、对外开放的窗口、示范地与辐射源以及促进香港澳门的繁荣稳定。

从立法权的归属情况看，地方性法规和经济特区法规的制定主体均为省、市的人大及其常委会。[76] 详见王成义：《深圳经济特区立法权：历史、学理和实践》，《地方立法研究》2019年第1期。

而经济特区立法权的具体范围则无明确限定。其二，经济特区立法的制定与实施，均受到严格的规制。王河：《对外开放中的几个法律问题》，《亚太经济》1986年第2期。自贸区、大湾区、示范区等新型经济特区的法治发展仍将以传统经济特区立法权为基础。

[45] 周成新、钟晓渝、邓竹生：《经济特区授权立法若干问题的探讨》，《特区理论与实践》1996年第9期。蒋菁：《俄罗斯联邦经济特区法探析》，《俄罗斯中亚东欧市场》2006年第4期。[53] 参见许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2005年第2版，第438页。在立项、起草、审查、决定、公布、解释等程序制度方面，经济特区规章原则上可以适用地方政府规章的制定程序。

其一，经济特区属于第76条的行政区域。从空间上看，长期以来，四大市级经济特区与其所在市的区划不完全重合，两者区分比较明确。

[28] 冯玉军主编：《立法法条文精释与适用指引》，法律出版社2015年版，第277页。全国人大常委会法制工作委员会国家法室编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2015年版，第242页。

[19] 1981年全国人大常委会和1988年全国人大分别授权粤、闽、琼三省人大及其常委会制定经济特区法规，但并未明确授权三省政府制定经济特区规章。[39] [奥]恩斯特·A.克莱默：《法律方法论》，周万里译，法律出版社2019年版，第74页。[55] 参见吴鹏：《经济特区授权立法制度应被废除》，《云南大学学报》（法学版）2007年第1期。在经济特区立法实践中，以深圳为例，先行立法仅占法规总数的1/3，且随着国家法制越来越完善，深圳经济特区先行性立法的空间越来越小，[23]对上位法的变通、补充、细化以及行政法制、环境保护、城市管理及精神文明领域等占经济特区法规数量2/3的非先行立法领域，才是亟待区分的重灾区。其三，经济特区立法的各项规则，需要通过规范化的形式呈现，以实现经济特区立法的法制化。五、规范经济特区立法权的法制化内容 （一）三对基础关系的厘清 第一，厘清统一经济特区法与各经济特区具体立法的关系。

因此，应明确变通的规范限度，以实现两者关系的均衡，但现行法律却并无规定。如立法法第3条规定的坚持中国共产党的领导，是排斥任何例外的基本原则。

其二，回复意见将经济特区法制直接等同于经济特区立法，立法法起草工作于1993年下半年启动，1997年已进入全面攻坚阶段，[58]自然认为即将出台的立法法能够在相当程度上整合经济特区法的功能。[41] 参见冯玉军主编：《立法法条文精释与适用指引》，法律出版社2015年版，第277页。

在权源上，根据立法法第72条、第73条，制定地方性法规属于职权立法。[56] 参见封丽霞：《中央与地方立法关系法治化研究》，北京大学出版社2008年版，第248页。

因此，当x事项包含变通上位法的内容，且这种变通可能获得相关备案机关的依法确认时，制定经济特区法规就成为唯一的选项。其二，原则是要求在事实上和法律上可能的范围内尽最大可能被实现的规范。对各经济特区立法共性问题的重复规定耗费立法资源，拖累法治效率。在中国特色央地关系的背景下，经济特区属于特殊的地方，宪法第3条第4款也就成为新时代经济特区法制建设的逻辑起点与制度归依：既要保持社会主义法制的统一性，又要发挥各经济特区的优势、调动各方面的主动性和积极性。

其二，基于立法法第74条，进一步明确授权立法的范围、边界、期限、制定程序及授权后监督等共性规则。经济特区法规和地方性法规在制定程序方面的差异，主要存在于批准环节。

[44] 有学者将经济特区法规变通的禁区描述为宪法、法律和行政法规的基本原则，参见卢朝霞、李会艳：《经济特区授权立法若干问题探讨》，《郑州大学学报》（哲学社会科学版）1997年第2期。[34] 参见王成义：《深圳经济特区立法权：历史、学理和实践》，《地方立法研究》2019年第1期。

期限上，第13条规定授权本身应附一定期限且不宜过长，经济特区授权虽然未附明确期限，但必要时却可由授权机关撤销授权，因而两者差别并非有无授权期限抑或具体时长，而在于期限的灵活度。其一，充分重视经济特区立法的试错权。

[56]乃是其具体的备选路径有二：（1）修订立法法，全面充实经济特区立法制度。在权源上，经济特区规章源于全国人大或其常委会的授权决定，属授权立法。[13]但是，同样是为明确法规与上位法的关系，立法法第95条第2款针对根据授权制定的法规，使用的却是不一致的表述。[66] 万其刚：《应尽快制定经济特区基本法》，《法学杂志》1996年第5期。

[51] 全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室：《规范性文件备案审查理论与实务》，中国民主法制出版社2020年版，第126页。而2010—2011年四个市级经济特区范围扩大到所在市全域，是国务院依据宪法第89条第15项批复的结果，该项中的区域即宪法第30条所规定省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市等行政区域。

蒋恩慈：《经济特区的经济立法刍议》，《政治与法律》1985年第2期。在立法事项范围上，相关授权决定对经济特区规章的立法范围并无具体限制，仅要求遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则。

也体现在各经济特区的具体定位上，如深圳毗邻香港，珠海靠近澳门，汕头是因为东南亚潮州人多，厦门是因为闽南人在海外经商的很多，[33]海南作为唯一的省级经济特区，承担自由贸易试验区、国际旅游岛等多项建设任务等。其中，前一路径可能面临四个难以逾越的困境：授权决定在规范性、稳定性、权威性等方面弱于全国人大及其常委会制定的法律。